G H Bandawe (Civil Cause 63 of 2006) [2007] MWHC 25 (11 November 2007)

IN THE HIGH COURT OF MALAWI MZUZU DISTRICT REGISTRY CIVIL CAUSE NO. 63 OF 2006 BETWEEN G H BANDAWE [Trading as KAKA MOTEL] PLAINTIFF ­AND­ MZUZU CITY ASSEMBLY IST DEFENDANT KESALE AUCTIONEERS & ESTATE AGENTS 2ND DEFENDANT CORAM: THE HONOURABLE MR JUSTICE L P CHIKOPA Sibande of Counsel for the Plaintiff R J Mhone of Counsel for the Defendant s I Zimba Bondo (Mr), Court Clerk JUDGMENT Chikopa J INTRODUCTORY REMARKS Sometime in early to mid 2005 the first defendant set about selling properties within Mzuzu City boundaries for non­payment of city rates.  It is obvious from the number of suits filed with this Registry that a substantial number of properties and property owners   were   affected  by  this   exercise   each   one   of   whom   filed   a  separate   suit   in respect  of such sale.    Due to certain  considerations  it became   clear  that  all these matters  could  only be appropriately  heard  in  this  court.   As time   went  on  it  also became   clear   that   this   court   could   not,   in   all   fairness,   handle   all   these   matters simultaneously. With a little prodding the parties agreed that all matters of this nature pending in this court against the defendants be stayed until we had dealt with the present one to finality. It was further agreed that the first defendant would meanwhile desist from taking any action of the nature that led to this proceeding until this court pronounced its opinion herein.  This judgment must therefore be understood not only in the context of its peculiar facts but also in the context of all suits of a similar nature actually pending before this court and also of all  other activities of the defendants of a nature that might lead to suits of the kind now under consideration. BACKGROUND The plaintiff is the proprietor of some hospitality place called Kaka Motel.  It is clear from the facts that the Motel was one of the properties purportedly sold by the first defendant acting through its duly authorised agent the second defendant.  They were apparently   acting   under   powers   granted   to   the   first   defendant   under   the   Local Government Act [Number 42 of 1998] [the LGA].   The plaintiff thought  inter alia that the purported sale was not conducted in accordance with the law including the LGA.  He on May 4th 2006 brought an action by way or originating summons praying for inter alia: 1. An order of the court that the sale by auction of commercial property known   as   Plot   Number   MZ/819/0   where   there   is   Kaka   Motel   at Luwinga   in   the   City   of   Mzuzu   was   illegal,   unlawful   and   therefore invalid; 2. An declaration by the court that Kesale Auctioneers and Estate Agents has no mandate to advertise, valuate, sale by auction or act as an estate agent because the said Kesale Auctioneers and Estate Agents is not registered under section 4 of Land Economy Surveyors, Valuers, Estate Agents and Auctioneers Act Cap 53:08 of the Laws of Malawi; 3. A determination of the court as to whether Mr G H Bandawe (trading as Kaka Motel) is supposed to pay city rates to Mzuzu City Assembly in the circumstances that where he stays is supposed to be his village and Malawi Government in conjunction with Mzuzu City Assembly has not   relocated   him   away   from   city   boundaries   as   agreed   between Malawi   Government,   Mzuzu   City   Assembly   and   Local   Government Leaders of Luwinga Village Community; 4. The declaration by the court that all bona fide villagers of Luwinga Village Community should be exempted from issues of city rates until the Malawi Government in conjunction with Mzuzu City Assembly sort out the issue of relocation of villagers around Luwinga Community away from land controlled by the Mzuzu City Assembly; 5. A determination by the court as to whether Mzuzu City Assembly can enforce issues of city rates in the absence of Town Councillors. Contemporaneous with the originating summons the plaintiff sought, via an ex parte summons,   an   injunction   seeking   to   restrain   the   defendants   from   completing   the purported sale of Kaka Motel.  It was granted provided inter alia that an inter parties application   in   respect   thereof   was   heard   on   May  23rd  2006.     At  the  inter   parties hearing the defendants not only argued against the extension of the injunctive relief but, casually in our view, also expressed some doubt about the propriety of the mode of commencement of these proceedings. In our ruling of the same date we extended the injunction. We also, with the consent of both parties, gave directions as to the further conduct of this matter.  For the record, evidence would be by way of affidavits with either party at liberty to cross­examine the deponents of such affidavits provided prior notice was given.  The matter was set down for hearing from 10 to 12th July 2006.  It was not heard. Instead we next met on July   11th  2006   when   the   defendants   verbally,   but   without   prior   notice   [formal   or otherwise] objected to the mode of commencement.  In their view this matter ought to have been commenced by way of judicial review. On his part the plaintiff objected to the hearing of the preliminary objection in the main because there was no formal prior notice from the defendants either of such objection or of its hearing. He was being ambushed   he   said.   Again   with   the   consent   of   both   parties   we   ordered   that   the defendants do file a formal notice of the preliminary objection the same to be heard on August 16th 2006.  The idea was that in the interim the defendants would see the necessity of filing and serving the requisite papers with the court and on the plaintiff. On  August   16th  the   defendants   did  not  appear.    It   was   also  clear  that   the   formal documentation in respect of the preliminary objection had not been served on time. To save time we inter alia ordered that the preliminary objection would be heard on September 18th 2006.  Further that if the preliminary objection was not successful we would proceed to hear the substantive action. Naturally if the preliminary objection succeeded we would not proceed to hear the substantive issue.  We also ordered that costs occasioned by the adjournment of August 16th 2006 be agreed/taxed and paid by the defendants no later than the next date of hearing meaning September 18th 2006. The defendants must have been dissatisfied.   When we met on September 18th  they sought leave to appeal to the Supreme Court.   It was granted.  Their sojourn in that court was not to be a happy one though.  They came back to this court and agreed that this matter proceeds to trial as per our order of August 16th. We thus set this matter for hearing on March 29th 2007. Trial actually commenced. Problems however arose when the defendants sought to cross­examine the plaintiff on his affidavit.   It was clear that they had not formally previously notified the plaintiff that he would be so cross­examined. We had no option but to adjourn the matter to 8th and 9th May 2007. In   the   interim   the   parties   were   ordered   to   give   notice   of   which   of   each   other’s witnesses they intended to cross­examine.  We could not hear the matter on 8th and 9th May 2007 either.  Counsel for the plaintiff was bereaved.  We adjourned the matter to 12th  and   13th  June   2007.     On   the   appointed   days   Mr   Mhone,   Counsel   for   the defendants, did not make an appearance.  Neither did his clients.  There was also no explanation as to the absences.  We had no choice but to adjourn the matter. The costs occasioned   by   the   adjournment   were   awarded   to   the   plaintiff   the   same   [taxed   or agreed]   to   be   met   personally   by   the   defendants’   counsel   before   the   next   date   of hearing. Such is our abhorrence of disrespect [actual or apparent] towards the courts. On July 13th 2007 the court issued a notice of hearing. It was returnable on August 6th and 7th  2007.    It was  clear from the said notice  inter  alia  that  this   matter   would proceed if either party did not, for good reason, attend court on the appointed days. Despite having been served the defendants and their counsel were nowhere to be seen on  August  6th  2007.    Neither  was   there   some  explanation   for  such  absence.    We proceeded to complete hearing the matter.  Not that much happened.  As we have said above  the evidence   herein was  by  way  of affidavits.    The hearing  was  mainly  to facilitate  a cross­examination  of the  witnesses on their  affidavits.  On this  day  the plaintiff  closed their  case and expressed  no  intention  to cross­examine any of the defendants’ witnesses.  The defendants not being present their case was also deemed closed and the whole matter adjourned for judgment.   We in writing informed the parties hereto that they could, if they so wished, favour us with written arguments the same to be with us before the expiry of 14 working days from the date of the closure of the matter i.e. August 6th 2007. THE EVIDENCE   Evidence was by affidavits.   There were thus affidavits sworn by the plaintiff, Mr Sam Chirwa Chief Executive Officer of the first defendant and Mrs Chiharo Botha Managing Director of the second defendant.   We shall refer to the evidence as we discuss the issues raised herein. THE ISSUES The plaintiff raised five items in his summons namely the legality of the sale of Kaka Motel,   the   capacity   of   the   second   defendant   under   the   enabling   Act   to   advertise, valuate or sale by auction Kaka Motel or act as an estate agent, whether the plaintiff should pay city rates to the first defendants, whether bona fide villagers of Luwinga Village   should   pay   city   rates   to   the   first   defendants   and   lastly   whether   the   first defendant has the capacity to enforce issues of city rates in the circumstances of this case. The defendants on their part questioned the propriety of the mode of commencement of the present proceedings. The last issue would of course be that of costs. We debate the issues in the order we think appropriate for the proper disposal of this matter. Propriety of the Mode of Commencement This is the matter on which the defendants went as far as the Supreme Court.   In Jenala Peter Wandaza Chitete v Mzuzu City Assembly Civil Cause Number 125 of 2005 [Mzuzu Registry] [unreported] the defendants objected  to an action being commenced by way of originating summons on much the same arguments they raise herein. There is not much need to go through the said arguments.   It is enough, we think,   to   say   just   as   we   did   in   the   Chitete   case   that   whereas   it   was   possible   to commence   this  matter   by  way  of   judicial   review  it   is   possible,   and   therefore  not irregular   or   improper,   to   have   it   commenced   [like   happened   herein]   by   way   of originating   summons.     We   see   no   reason   therefore   to   throw   out   this   matter   just because   it   was   not   commenced   by   way   of   judicial   review   or   because   it   was commenced by way of originating summons.  The preliminary objection is overruled. If   we   might,   even   as  obiter,   say   so   we   think   that   this   preoccupation   with   legal technicalities   will   in   the   long   run   have   unhealthy   consequences   for   our   justice delivery   system.   Nowadays   parties   tend   to   use   technicalities   for   purposes   of frustrating rather than enhancing the delivery of justice. In the case of Aaron Longwe v Attorney General [1993] 16(1) MLR 257 Justice Tambala [as he then was] said in relation to an objection about the propriety of the mode of commencement: ‘the application affects a matter of great national importance. It concerns the freedom   and the  right of an individual  to  participate  in  effecting   peaceful change in the political system of his country. The decision on such application must, in my view, depend on the substance and merits of the application and not on a procedural technicality’. In  Elias Sochera & 5 others v Council of the University of Mzuzu  Civil Cause Number 135 of 2005 [Mzuzu Registry] [unreported] we said at page 2: ‘it is our view that procedures should not as much as possible be used to prevent parties from bringing their matters before the courts. That in fact they should as much as possible be used to allow parties to better their access to the courts’. The   above   sentiments   must   hold   truer   now   that   we   have   a   constitution   that specifically protects rights of the sort in issue herein namely the right to property. Maybe we could learn a thing or two from the way the Civil Procedure Rules [1999] in the United Kingdom have been developed. The emphasis is on dealing with cases justly and expeditiously. They have therefore only one mode of commencement. It has brought to an end endless objections about modes of commencement. Whether the Second Defendant i.e. Kesale Auctioneers and Estate Agents had the Mandate to Advertise, Valuate, Sale by Auction or Act as Estate Agents in Respect of Kaka Motel The plaintiff argued that because the second defendant is not registered under the enabling Act as an estate agent, valuer or auctioneer it had no mandate to advertise, valuate, sale by auction or act as an estate agent in respect of Kaka Motel. The defendants while not disputing that the second defendant was not so registered have a contrary opinion. In their view the enabling Act only proscribes, in the absence of   a   registration,   the   use   of   the   words   land   economy,   valuer,   estate   agent,   or auctioneer   for   purposes   of   gain.   It   does   not   prevent   one   from   working   as   an auctioneer,   estate   agent,   valuer,   surveyor,   land   economist.   In   their   words  ‘the illegality is in the use of the above words and not in the work one does’.  The lack of a registration under the enabling Act cannot therefore have the effect of denying the second defendant a mandate to advertise for sale, sale by auction, valuate, or act as an estate agent in respect of Kaka Motel.   Secondly the defendants argued that the second defendant acted at all material times under the supervision of a duly registered valuer,   auctioneer   and   estate   agent   namely   Lipimbi   Property   Services;   that   the capacity of the second defendant to sale by auction, advertise, valuate etc Kaka Motel cannot   now   be   challenged   on   the   ground   that   the   said   defendant   was   not   duly registered. Thirdly the defendants argued that the second defendant’s services are well recognised nationally as evidenced by the fact that various institutions had granted them contracts as auctioneers and valuers.  Their capacity to sale by auction, valuate or act as estate agent cannot therefore be called into question. Fourthly they contended that the Act itself did not specify what sanction was to be applied in the case of a person acting without a registration under the enabling Act. As such it can not be concluded that any purported advertisement, valuation, sale by auction etc of Kaka Motel by the second defendant would be a nullity due to a lack of registration.  Fifthly the defendant reminded us that the seizure and sale of Kaka Motel was ordered by the High Court in Mzuzu City Assembly v A N Phiri Civil Cause Number 2012 of 2005 [Principal   Registry]   [unreported]   by   an   order   dated   October   19th   2005.     All   the second defendant as an officer of the court, namely a bailiff, did was to execute such order   by   selling   by   auction   Kaka   Motel.   They   cannot   now   be   accused   of   acting without lawful mandate. We think the issues surrounding the capacity of the second defendant to advertise, valuate and sale by public auction Kaka Motel must be considered in their factual, legal and organisational context if they are to be satisfactorily resolved.  Accordingly it is a fact that Kesale Auctioneers and Estate Agents are not registered under the enabling   Act  to  carry  on  the  business  of   auctioneers,   valuers,  land   economists   or estate   agents.     This   is   clear   from   the   affidavits   of   Chiharo   Botha   the   second defendant’s Managing Director.  Secondly, it is also clear that Chiharo Botha did not tell the exact truth when she deponed that the second defendant was supervised by Lipimbi Property Services in whatever they did in connection with the purported sale of Kaka Motel.  We are aware that there is a copy of a contract allegedly entered into between the second defendant and Lipimbi Property Services dated December 15th 2003 and exhibited as CB2 to Chiharo Botha’s affidavit of July 4th 2006.  We are also aware of exhibits CB10A, CB10B, CB10C and CB10D in Chiharo Botha’s affidavit of March 20th 2007. They are all meant to show that the second defendant’s work was generally referred to Lipimbi Property Services for supervision. If  we may  say  so  the  totality  of the said  exhibits   does  not  show   that   the  second defendant’s purported sale by auction, valuation and advertisement of Kaka Motel was supervised by Lipimbi Property Services.   Neither does it show that any of the second   defendant’s   work   was   ever   referred   to   Lipimbi   Property   Services   for supervision.  CB10A, an invoice from Lipimbi Property Services, shows that Lipimbi Property   Services   had   done   work   for   a   Mr   MHC   Botha   for   which   they   were demanding payment.   Similarly the attachments to exhibit CB10A do not show that the second defendant generally referred their work or the purported sale by auction, advertisement   or   valuation   of   Kaka   Motel   to   Lipimbi   Property   Services   for supervision.     In   point   of   fact   CB10A   and   its   attachments   are   letters   from   the abovementioned   Mr  MHC  Botha  authorising   the  second  defendant   to  valuate  and subsequently sale his house.  If one can bring in Lipimbi Property Services into this scenario it is to the effect that the second defendant realising that they had no capacity to valuate Mr MHC Botha’s house engaged the services of Lipimbi Property Services to carry out the valuation. Not to supervise any prior valuation.  The invoice is thus a request   from  Lipimbi  for payment   for  services   rendered.  We  must  say  we  fail   to appreciate   how   the   defendants   concluded   from   CB10A   and   its   attachments   that Lipimbi   Property   Services   generally   supervised   the   auctioneering   activities   of   the second defendant and of the sale of Kaka Motel in particular. Much the same can be said about exhibits CB10B, C, and D. B is an invoice to the second   defendants   for   valuation   services   rendered.   It   says   nothing   about   Lipimbi supervising   the  second defendant’s  work.   C is  a request from   Gordon  Memorial Hospital to the second defendant asking them to value, for rental purposes, certain residential properties.   The attachment thereto is an invoice from Lipimbi Property Services to the second defendants for valuation reports, not supervisory services, in respect it seems of the same residential properties.   Again we fail to see how these documents can be read to mean that Lipimbi Property Services generally supervised the   second   defendant’s   work   when   it   is   clear   that   the   invoice   was   in   relation   to valuation services rendered by Lipimbi Property Services to the second defendant. Services   rendered   by   Lipimbi   obviously   because   the   second   defendant   had   no capacity.     D   is   an  instruction  from   the  Registered  Trustees   of   the   Association   of Jehovah   Witnesses   of   Malawi   to   the   second   defendants   to   sale   certain   houses   at Mzimba.     Paragraph   two   thereof   makes   mention   of   the   fact   that   the   houses   had previously   been   valued   by  Lipimbi   Property   Services.   It   does   not   say,  much   less suggest that the second defendants also valued them under the supervision of Lipimbi Property  Services.   But more  than  all the above is the letter   dated  July  7th 2006 exhibited as GHBS12 to the plaintiff’s affidavit.   The contents are not in the least complimentary of the second defendant as an auctioneer or estate agent.  But that is not our business.   Suffice it to say for purposes of this case that whereas there is serious doubt as to whether Lipimbi Property Services have ever supervised any of the second defendant’s inter alia auctioneering and valuation services it is clear even from   a   cursory   reading   of   exhibit   GHBS12   that   Lipimbi   never   supervised   the purported sale of Kaka Motel.  It is interesting to note that Chiharo Botha has since exhibit GHBS12 came on the scene sworn two more affidavits.  In neither did she find it necessary to dispute the contents of exhibit GBHS12.   It must be because such contents are actually true. Thirdly and as a matter of both fact and law it is not true that the second defendant is an officer of the court to wit a bailiff.   It is obvious from Exhibit CB6, an identity card, and Exhibit CB12 a letter from the Sheriff of Malawi dated April 22nd 1997 that it is Dick Solister Botha and not the second defendant that was appointed Bailiff of the High Court of Malawi. Dick Solister Botha is sadly deceased. He ceased being a bailiff on his death. He could never have and did not pass on his being a bailiff to the second defendant. The reference in Chiharo Botha’s affidavit of March 20th 2007 to an Officer of the Court cannot and must not be read to mean the second defendant but rather to the late Dick Solister Botha.  It is on the basis of the foregoing that we think it an inexactitude to refer to the second defendant as an officer of the court. Fourthly, it appears to us that whereas it cannot be denied that the first defendant obtained   an   order  of  the   High  Court  allowing   them   to  ‘seize   and   sell  by  public auction in satisfaction of the rates due’ some properties such seizure and sale had to proceed in a lawful fashion.  The court order, in other words, was not to be taken as a sanction for the first defendant to proceed to seize and sell inter alia Kaka Motel in any   manner   it   wanted   without   due   regard   to   the   law.     In   fact   the   underlying assumption was at all times to be that both the seizure and sale by public auction of Kaka Motel would be done in accordance with the relevant laws. Fifthly and regarding the fact that the second defendant had been used by various institutions as auctioneers and valuers the general principle in our view is that the second defendant’s act[s] become lawful not because   they have been done many times over but because they are sanctioned by some legal instrument. We would think therefore that the fact that the second defendant had been hired by others to valuate or auction property did not of itself make such acts lawful. Most of the general concerns surrounding the second defendant’s capacity to advertise for sale, valuate or auction Kaka Motel having disposed of the debate now moves on to what we  think  is  the  main matter  for  consideration  in this  part of our opinion namely the effect of a lack of registration under the enabling Act.  Is it that when one is  not  registered   under the enabling Act they  cannot advertise,  sale by auction  or valuate any property? That they cannot act as an estate agent? The starting point has to be the relevant legislation which we quote in full: Section 3(1) 1.   After the expiration of six months from the date of coming into operation of   this   Act,   no   person   shall   practice   under   any   name,   title,   or   style containing the words land economy, valuer, estate agent, or auctioneer or for purposes of again make any other use of such name, name title, style unless he is registered under this Act as a land economy surveyor, valuer, estate agent or auctioneer; 2. Any person who contravenes subsection (1) shall be guilty of an offence.’ Section 8(1) (a) ‘no person shall after the expiration of the period of 6 months from the date of the   coming   into   operation   of   this   Act   be   registered   as   a   Land   Economy Surveyor, valuer, estate agent or auctioneers unless he shall at the date of his application for registration have attained the age of 22 years and paid the prescribed registration fee and either; (a) shall have passed the qualifying examination approved by the Board and shall   have   had   not   less   than   2   years   post   qualification   practical experience or articled pupilage in the work of a Land Economy, Valuer, Estate Agent or Auctioneers to the satisfaction of the Board’. If we may  reiterate the  defendants’ argument it is that  the  enabling  Act does  not prohibit one from doing the work of an estate agent, valuer, auctioneer etc if they are not registered under the enabling Act.  Rather what it prohibits is the use of the titles valuer, estate agent, auctioneer etc.  Anybody whether registered or not can, in their view, carry out the work of an estate agent, auctioneer, valuer without having to be registered.  They do not in so doing beak the law.  They only do so when they do that work   under   a   name,   title,   or   style   containing   the   words   valuer,   estate   agent,   or auctioneer.  Meaning in the context of this case that the second defendant could have lawfully advertised, valuated and sold by auction [the normal functions of an estate agent, valuer or auctioneer] Kaka Motel notwithstanding the fact that they were not registered under the enabling Act. As long as of course they did not do that under any name, title or style containing the words valuer, estate agent or auctioneer. As we understand the enabling Act’s purport it is to regulate the conduct of estate agents,   valuers,   land   economists,   auctioneers   etc.     It   is   also   to   provide   for   their registration.   This, we must hasten to say, is not an exhaustive list of the said Act’s objectives.     But  if  we  may  cast  the  above  in  simpler   language   we  think   that   the enabling Act’s main objective is to let the public know who can not only title or style themselves as estate agents, land economists, auctioneers, valuers etc but also those who can lawfully perform the duties and functions of persons so titled.  By necessary implication we think the enabling Act also allows the public to know who should not be so titled and who should not by law be allowed to carry out the functions and duties of auctioneers, valuers, estate agents, land economists, surveyors etc.  We find it a tad simplistic therefore to think that the enabling Act’s sole objective is to prohibit the use of the titles valuer, estate agent, land economist or auctioneer by those not registered under the enabling Act.   In our view it also prohibits people from lawfully holding   themselves   out  as  valuers,   auctioneers,  estate   agents   and  land   economists unless they are registered with the Board.   And because you cannot lawfully hold yourself out as such unless you are registered you can also not lawfully do that which valuers, estate agents, land economists and auctioneers do unless you are registered. The enabling Act therefore prohibits not just the use of the above titles but also the lawful   carrying   out   of   that   which   is   associated   with   such   titles   unless   you   are registered under the enabling Act.   If we may thus put the defendants’ arguments in context we do agree that one, if they so wished, may carry on the work of a valuer, surveyor,   auctioneer,   estate   agent   or   land   economist   even   if   they   are   not   duly registered.   Just   that   they   will   be   doing   it   unlawfully   which   is   exactly   what   the enabling Act set out to prohibit.  So that when the defendants argue that the second defendant could valuate, advertise for sale, sale by public auction  Kaka Motel the absence of a registration notwithstanding they should be understood to be saying that they would be doing so illegally which, as we say above, is that which the enabling Act proscribes. For   purposes   only   of   emphasis   we   go   back   to   the   defendants’   argument   that   the second defendant had acted as auctioneers, valuers, and estate agents for so long and in relation to so many transactions their capacity in those respects should really be above question in the instant case.   With the greatest respect that is taking a rather pedestrian   view   of   the   events   herein.     Like   we   have   said   above   an   act   does   not become lawful because people have done it many times over.  If such were the case murder   would   have   long   become   legal   looking   at   the   frequency   with   which   it   is committed the world over. Rather an act becomes lawful because it is actually lawful. It is that which the law permits.  In the instant case it matters not in our judgment that various persons or institutions have used the services of the second defendant.  There will always be people who for one reason or another prefer to proceed unlawfully or in disregard of lawful procedures.   That is their unfortunate choice and one always hopes they shall at an appropriate time be able to face the consequences of their such choice.     But  that   cannot  make  that   which  they   do  unlawfully  lawful.     It  remains unlawful. The second defendant can not therefore be allowed to legalise their illegal conduct by trotting out further illegalities. The fact of the matter  is that a lack of registration   under   the   enabling   Act   prohibits   not   only   the   use   of   the   job   titles thereunder but also the lawful carrying out of the duties connected therewith.   The second defendant did not therefore in respect of Kaka Motel have had the mandate to advertise, valuate, sale by auction or act as estate agent. Whether   the   Sale   by   auction   of   the   Commercial   Property   Known   as   Plot Number MZ/819/0 i.e. Kaka Motel was illegal, unlawful and therefore invalid Going through the parties’ arguments it is clear to our mind that the purported sale of Kaka Motel proceeded on the basis firstly of the court order in Mzuzu City Assembly v A N Phiri & Others above­mentioned and secondly on the provisions of   section 91 of the LGA  which we quote in full. Section 91 (1) (2) (3) (4) (5) In addition to any remedy provided under Part VI relating to the recovery of debt, if any, if any sum due for any rate levied on any assessable  property  remains  unpaid for  a period  of  three   years after the date upon which such sum became payable the Assembly shall publish a notice in the Gazette and a newspaper circulating within the local government area showing the name and address of the owner, the description of the property, the amount of the rates outstanding, requiring the owner to pay the arrears within thirty days of the date of the publication of the notice; If the arrears are not paid within the period stated in subsection (1) after notice to any mortgagee, the property shall be seized by the Assembly through a court of law and thereafter sold by public auction in satisfaction of the rate due; The Assembly shall give notice of the sale by advertisement in the Gazette and a newspaper circulating within the local government area; The owner may recover possession of the property by paying in full all   arrears   and expenses   incurred  by  the  Assembly  at   any  time before the sale; In the event of sale the Assembly shall retain out of the proceeds the amount of arrears and surcharge and the costs of sale which shall   have   priority   over   any   other   registered   or   unregistered interest in the property and shall be charged as trustee to those who may be entitled to the balance, if any, of the proceeds of the sale; . (6) A sale of a property under the provisions of this section shall pass a good and sufficient title; (7) (8) Nothing   in   this   section   shall   prevent   the   Assembly   from   taking proceedings for recovery by ordinary action in the court; No liability for error or irregularity shall attach to the Assembly or to any employee of the Assembly arising from the exercise by the Assembly of powers granted under this section’. Before   therefore   an   Assembly   can   be   taken   to   have   complied   with   section   91 abovementioned in the sale of property to recover arrears of rates it must have done the following: i. ii. iii. iv. v. The rates must have been outstanding for at least three years from the date on which they fell due; The Assembly must publish a notice in the Gazette or a newspaper of local circulation indicating the name and address of the property owner, the sum owing in respect of rates and a description of the property  requiring  the said owner  to pay  the arrears   within  thirty days from the date of publication of the notice; If  the   rates  remain   unpaid   after   the   expiry  of  the   said   notice  the Assembly shall seize the property by court order for purposes of sale by auction to recover any rates outstanding; The Assembly shall give notice of such sale in the Gazette or local newspaper. If the  arrears  remain unpaid even after such notice  the Assembly would then be able to sale the property to recover the rates owing. The question of course is whether such procedure was followed in the sale of Kaka Motel. Because there is a valid court order on record the assumption is that bullets (i) and (ii) above   were   complied   with.   Meaning   as   we   see   things   that   whether   or   not   the purported sale of Kaka Motel is illegal, unlawful and therefore invalid depends on whether or not the said sale complied with the court order in Mzuzu City Assembly v A N Phiri as read with bullets (iii) to (v) above and section 91 above­mentioned. But having said the foregoing let us by way even of obiter say a word or two about the concerns raised by the plaintiff vis a vis the said court order. *********** The   plaintiff,   as   this   court   understood   him,   was   of   the   view   that   the   court   order envisaged in section 91 had to be one obtained  inter parties. That the order herein having been obtained  ex parte  it must be deemed to be of no effect seeing as the matters under consideration touched on constitutionally guaranteed rights in this case the right to property. With the greatest respect we think that on another day in another case the Plaintiff’s concerns would have been worth seriously pursuing. The writ is dated July 19th 2005 which is also the date of the court order authorising the seizure and sale by public auction   of  inter   alia  Kaka   Motel.   Surely   some   procedural   necessity   [most   likely service on the defendants] must have been dispensed with which lends credit to the contention that the order was obtained  ex parte.  If such is the case then without in any way detracting from the validity of the above order let us say that we agree with the plaintiff that where the matter in issue involves constitutionally protected rights [e.g. the right to property] nobody should be deprived of such right[s] unless and until they have first been heard. We would actually opine that the court process envisaged in section 91(2) of the LGA is one that ensures that the rate payer has their day in court. An ex parte process would by necessary implication thus be excluded.  But like we say above all this is obiter. The fact is that there was a court order in favour of the first defendant in the following terms: ‘The plaintiff do forthwith seize the property of the defendant herein and sell it by public auction in satisfaction of the rate due with costs. The said sale is to be without prejudice to the rights or the contentions of the parties herein’. In terms of that order two things have to be satisfied. Firstly the sale had to be by public auction and secondly it had to be without prejudice to inter alia the rights or contentions of the parties to Mzuzu City Assembly v A N Phiri. We do not want to sit here and pretend to interpret the order. We do think however that the latter part of the order referred to the parties’ rights to the seized property and by extension to the proceeds from any sale thereof. From the point of view of section 91 again two issues had to be addressed. Firstly the first defendant had to give notice of the impending sale in the gazette and a newspaper circulating   within   the   local   government   area   i.e.   within   Mzuzu   City   Assembly. Secondly   the   property   owner   in   this   case   the   plaintiff   had   to   fail   to   redeem   the property before Kaka Motel could be deemed to have been sold to recover arrears of rates.     See   section   91(4)   above   cited.     The   questions   to   be   asked   and   answered therefore are: Was Notice Of The Impending Sale Of Kaka Motel Given In Terms Of Section 91(3)? Black’s Law Dictionary 6th Edition at page 1061 defines notice inter alia as: ‘Information   concerning   a   fact,   actually   communicated   to  a   person   by   an authorised person or actually derived by him from a proper source, and is regarded in law as ‘actual’ when the person sought to be affected by it knows thereby of the existence of the particular fact in question’. In the context  of section  91 of LGA it is  clear  that  the notice in subsection  3  is intended to notify the ratepayer/property owner of the impending sale of his property for arrears of rates.  It is also intended to afford the ratepayer/property owner a chance to redeem her property in terms of section 91(4).  Whatever notice is given courtesy of subsection 3 therefore has to be one that is reasonable in the circumstances.  One, in our view humble view, that  allows the rate payer to exercise his right to redeem the property while at the same time not allowing the unscrupulous rate defaulter a chance to frustrate the rate recovery process.   The debate about notice therefore is not just about   whether   or   not   notice   was   given   but   also   whether   such   notice   was   in   the circumstances adequate and/or sufficient. In the context of the instant case we ask ourselves the questions firstly whether the plaintiff was notified of the impending sale of   Kaka   Motel   in   lieu   of   arrears   and   secondly   whether   such   notice   was sufficient/adequate.   Put   differently   whether   the   notice   was   such   as   would   have allowed the plaintiff to exercise his right to redeem the property. Notices are covered in paragraphs 24 to 37 of Mr Sam Chirwa’s affidavit of June 30th 2006. Exhibit SC12, which addresses issues not just of the notice but also of when and where, if at all, Kaka Motel was sold must also be considered. According to Exhibit CGS1, a document authored by the first defendant, Kaka Motel was sold on August 31st 2005. If that be true the relevant advertisements can only be those of 10th August 2005, of 20 – 21 August 2005 and of 29th August 2005.  A closer look at them though discloses that these advertisements could not have been notices of an impending sale of Kaka Motel.   Firstly they are in respect of a 1st  September 2005 sale and not of a 31st August 2005 sale.  Secondly they are in respect of a sale that was to take place at Chenda Motel and yet Mr Sam Chirwa says Kaka Motel was sold at Mzuzu Hotel.  Thirdly, and even if the dates and venue of the impending sale were appropriate, the notices were so short as not to afford the plaintiff a chance to redeem   his   property.     In   other   words   they   did   not   amount   to   sufficient   and/or reasonable notice as discussed above. Much the same can be said if the notices were in respect of the September 1st 2005 sale.  They talk of a sale that was to take place at Chenda Motel when Mr Sam Chirwa says the sale took place at Mzuzu Hotel which fact   is   itself   not  true.   Exhibit   GHBS10,   a   letter   from  Mzuzu   Hotel   denies   in   the clearest of terms that no public auction sale of property took place at the said hotel either on August 31st  2005 or   on September 1st  2005. Any which way you want to look at it the conclusion has to be that no notice was given to the plaintiff about the impending sale of Kaka Motel. He could not have been aware of such sale. He could not therefore have redeemed Kaka Motel were he so minded.   The advertisements making   up   Exhibit   SC12   were   clearly   a   charade/sham   calculated   to   give   the impression that property including Kaka Motel would be sold on 1st September 2005 at Chenda Motel when the same had been sold on 31st  August 2005 at some place somehow.  The answer to the question whether or not a section 91(3) notice was given is in the negative.  The question of reasonableness or sufficiency of such notice does not even arise. Was The Sale By Public Auction? The court order specifically provided that the sale be by public auction. Black’s Law Dictionary 6th Edition at page 131 defines an auction as: ‘A public sale of property to the highest bidder by one licensed and authorised for that purpose’. Three questions need to be answered in our view.  First was the sale a public sale i.e. done in public? Secondly was the sale conducted by an auctioneer properly so called i.e.  a  person   licensed   to   carry  on  the   business   of an   auctioneer?  Thirdly   was   the auctioneer authorised to conduct the sale? Public Sale Assuming there was a sale the question is whether the sale was held at a public place. Mr Sam Chirwa deponed that the sale took place at Mzuzu Hotel on September 1st 2005.  Exhibit CGS1 authored by an officer of the first defendant says the sale took place on August 31st  2005. Then there is exhibit GHBS 10 to which we have made reference above.  It unequivocally states that no public auction sale of property took place at Mzuzu Hotel either on August 31st or September 1st 2005.   One may argue that the sale took place at Chenda Hotel which is the place mentioned  in Exhibit SC12. The only problem is of course that if such was the case Mr Sam Chirwa would have said so in his affidavit. That he did not and more importantly that Chiharo Botha, the second defendant’s Managing Director, did not can only mean that it never took place at Chenda Motel. That raises the spectre, to which we have hinted at above, not just of whether the sale took place at a public place but whether the sale took place at all. That though should not unduly bother us now. What should and what is important is that the balance of probabilities does not allow us to determine where the sale took place and secondly to conclude whether wherever the sale took place can properly be called a public place. Was Kaka Motel sold at a public place?  The answer is in the negative. Was Kaka Motel Sold By an Auctioneer? Was the auctioneer duly authorised to sale Kaka Motel?  The two questions can be taken dealt with together by asking the question whether Kaka Motel was sold by a duly authorised auctioneer.   The defendants answer the question in the positive.  They point to the court order of July 19th 2005 which in their view must be read to include both defendants the second defendant being the first defendant’s   lawfully   authorised   agents.   Lawfully   authorised   agents   of   the   first defendant they might be but we do not think that the second defendant had lawful authority to sale inter alia Kaka Motel in the context of this case.  The order of July 19th  allowed the plaintiff to  inter alia  sell by public auction  [our emphasis].   We would  think  that  any  authority   which  the  first  defendant   could  give   in  the   above regard would only be to an entity that can lawfully sale by auction.  As we have found above the second defendant could sale by auction but not lawfully so.  They were not registered under the enabling Act.  They could not therefore in our opinion have been granted authority the exercise of which would have required or  necessitated  them breaking the law.  Our conclusion is that the second defendant could never have had the lawful authority to sale by public auction Kaka Motel for the simple reason that it did not have the capacity to lawfully sale by public auction. Regarding whether or not the purported ‘sale by public auction’ was conducted by an auctioneer properly so called we remind ourselves that we have hereinabove debated who is and who is not an auctioneer.  The long and short of it is that the auctioneer envisaged in the LGA and therefore in the court order of July 19th 2005 can only be one who is duly registered under the enabling Act.  The second defendant not being so registered could never have been the auctioneer contemplated in either the enabling Act  or   the  court  order  of  July 19th  2005.   The  purported   sale  of Kaka  Motel   was therefore never conducted by an auctioneer properly so called. If   we   may   wind   up   our   debate   on   whether   the   sale   of   Kaka   Motel   was   illegal, unlawful and therefore invalid our understanding of the issues was that the sale could only have been legal/lawful if it proceeded in the manner prescribed by the High Court in Civil Cause Number 2012 of 2005 Mzuzu City Assembly v A N Phiri and Others  as   read   with   section   91   of   the   LGA.   As   our   discussion   above   shows   it accorded with neither.  It means that the purported sale of Kaka Motel could not have proceeded lawfully or legally.  It actually is invalid. Whether Mzuzu City Assembly Had the Capacity to Enforce Issues of Rates in the Absence of Councillors In the understanding of the plaintiff a City Assembly consists of a Mayor, Councillors and staff.  At all material times according to the plaintiff Mzuzu City Assembly had neither a Mayor nor Councillors.   That does/did not   accord with the LGA or the Constitution the result of which is firstly that defendant cannot not be regarded as a lawfully constituted local authority as at law known and secondly that it could not have made any legally binding decision in so far as the enforcement of city rates is concerned.  It simply had no mandate. The first defendant  while agreeing  that it had no Mayor  or  Councillors   argues  in paragraphs 41 and 42 of Mr Sam Chirwa’s affidavit that: 41.     The first defendant refers to paragraph 35 of the plaintiff’s affidavit and will contend that it has the necessary mandate to transact its business and issue orders and enforce bylaws and laws even in the absence of a Mayor and Town Councillors. 42.  The exercise of disposing of the properties in question started in 2002 as shown in the court process of that year, when the Councillors were still in office,   as   their   term   ended   in   March   2005.   That   even   if   there   were   a vacancy on members of the Assembly, s. 42 of the General Interpretation Act provides that such a vacancy does not nullify any act of the assembly’. [Sic] In their written arguments the first defendant inter alia argues and we quote: ‘True there is a vacancy in for the Mayor and Councillors for the City of Mzuzu. But as this section puts it, their powers (i.e. the office) are not affected by such vacancy. Therefore when the Chief Executive of the Assembly made the decision to auction the houses which decision he is entitled to make on behalf of the Assembly as per s. 11 of the Local Government Act, that decision remains valid. The same can be looked at from a necessity point of view. If we say that all acts done by the Chief Executive are invalid because there is no assembly properly instituted, then at the end of the day, life in the city will come to a stand   still.   Out   of   necessity   the   acts   of   the   Chief   Executive   ought   to   be recognised even in the absence of the Mayor and Councillor’. [Sic] Before we get to debate the arguments for and against maybe we should give the full compliment of the statutory provisions under consideration. Section 42 of the General Interpretation Act inter alia says: ‘where   by   or   under   any   written   law,   any   body,   council,   commission, committee or similar body whether corporate or incorporate is established, then unless a contrary intention appears the powers of such body shall not be affected by : (a) Any vacancy in the membership thereof’`. As to what constitutes an Assembly the starting point has to be the Constitution for it is trite that all laws must be read and applied subject to the Constitution. See section 5 of   the   Constitution.     Section   147   of   the   Constitution   provides  inter   alia  for   the composition of local government authorities: (1)  Local government authorities shall consist of local councillors who shall be elected by free secret and equal suffrage by the registered voters in the area over which that local government authority is to have jurisdiction …………….. (2)   The   offices   of   local   government   shall   include   mayors   in   cities   and municipalities and local councillors in all areas and they shall have such functions powers and responsibilities as shall be laid down in an Act of Parliament. (3)   There   shall   be,   in   respect   of   each   local   government   authority,   such administrative   personnel,   subordinate   to   local   councillors   as   shall   be required to execute and administer the lawful resolutions and policies of those councillors. (5) Local government elections shall be take place in the third week of May in the   year   following   the   year   of   the   general   election   of   the   National assembly, and local government authorities shall stand dissolved on the 20th day of March in the fifth year following their election: Provided that where it is not practicable for the polling to be  held in the third week of May, the polling shall be held on a day, within seven days from the expiration of the third week of May, appointed by the Electoral Commission’. Section 5 of the Local Government Act provides: ‘(1) for every local government area there shall be an Assembly consisting of – (a) (b) (c) one   member   elected   from   each   ward   within   the   local government area; traditional   authorities   and   sub­Traditional   Authorities from the local government area as non­voting members ex­ officio; Members of Parliament from  the constituencies  that fall within the local government area as non­voting members ex­officio; (d) Five persons as non­voting members to be appointed by the   elected   members   to   cater   for   the   interests   of   such special interest groups as the Assembly may determine’. Section 10 provides that: ‘A member of the Assembly referred to in section 5(1) (a) shall be elected in accordance with Local Government Elections Act’. Section 11 says the following about the functions of the Chief Executive: (1)     There   shall   be   in   the   Assembly   an   officer   designated   as   the   Chief Executive Officer of the Assembly who shall be the head of the Secretariat of the Assembly. (2) The Chief Executive Officer  of the Assembly shall be appointed by the Assembly. (3) The Chief Executive Officer of the Assembly shall, subject to the general or special direction of the Assembly, be responsible for­ (a) Implementing the resolutions of the Assembly; (b) The day to day performance of the executive and administrative functions of the Assembly; (c) The supervision of the departments of the Assembly; and (d) The   proper   management   and   discipline   of   the   staff   of   the Assembly’. From a factual point of view it is not in dispute that the first defendant has been operating without a Mayor and Councillors since March 2005.  The question we need to answer is whether such absence equals, in simple terms, an inability on the part of the first defendant to make the decision to enforce the payment of rates. As we understood the first defendant it argued that the first defendant can in absence of a Mayor and Councillors lawfully enforce issues of city rates. Four reasons were advanced.     Firstly   that   the   decision   to   collect   rates   was   made   in   2002   when councillors and the Mayor were in place.  All that the Chief Executive subsequently did was to see through such decision by taking what are essentially administrative decisions.  Secondly, that the absence of a Mayor or Councillors is cured by section 42 of GIA.   Thirdly, that the Chief Executive can, in the absence of a Mayor and Town   Councillors,   validly   make   decisions   on   behalf   of   a   local   authority   [in   the context of this case the first defendant] under section 11 of the LGA.   Fourthly the first defendant called upon the doctrine of necessity. It was essentially argued that whatever decisions the Chief Executive made in the name of the Assembly must be deemed   to   be   lawful   the   absence   of   the   Mayor   and   Councillors   notwithstanding because the opposite was impossible to behold.  Local government would grind to a standstill. Fortunately for us we are not in debating this issue reinventing the wheel.  The case of Zomba Municipal Assembly v Council of the University of Malawi  Civil Cause Number 3567 of 2000 [Principal Registry unreported] commented upon this matter extensively.  If we may we reproduce the said court’s views from page 18 to 22. ‘Dr Mtambo of Counsel for the defendant sought to rely on a decision of the High Court where it was reportedly held that councils, now called assemblies, had no mandate to collect or revise rates in the absence of councillors. This court does not agree with the submission of the defendant.   I will also demonstrate that the purported decision of this court in the so called Malawi Congress Party case leads to an absurdity and must now be corrected. It is well to note that every local government authority has a constitutional responsibility to deliver essential and local services to people over whom it has jurisdiction.   This responsibility can only be achieved if the said local government is able to levy rates. To achieve this the Local Government Act has   given   Assemblies   the   authority   to   levy   rates.   This   authority   cannot however be delegated.  Further, it would appear that the statute is silent on what should happen, as regards the levying of rates, where for one reason or another there are no people to constitute an Assembly. Indeed, the same is true   with   the   situation   where   Assemblies   are   dissolved.   This   creates   an absurdity. Now the question that comes to mind is should there be no levying of rates where members constituting an assembly are dissolved or where for one reason or another there are no councillors to form part of an Assembly? This   court   is   of   the   view   that   this   lacuna   creates   a   situation   where   the obligation of a local authority to deliver services is rendered invalid if it were to be accepted that it cannot levy and/or collect rates where members of an Assembly   are   dissolved.   This   is   the   case   because   local   authorities   do   not cease to provide essential services even where there are no councillors or members to constitute an Assembly.   In my judgment, the constitutional and statutory duty, on the part of the Assembly, to provide essential services is a continuing one.  In point of fact, it is important to always remember that there is a special relationship between a local authority and a rate payer.   This relationship entails that the rate payer is obliged to pay rates and that the local authority has the right to collect  them  and the obligation  to use  the proceeds for delivery of services. As   mentioned   earlier,   the   local   authorities   are   obliged,   under   both   the constitution and the Local Government Act, to provide essential services to the residents of the Assemblies.   This they have to do whether the body that constitutes an Assembly has been dissolved not. Indeed, this court doubts if the   legislature   intended   that   the   rate   payers   should   not   pay   rates   when members of an Assembly are unable to constitute themselves as provided for in the Local Government Act.  In arriving at this decision the court was alive to the fact that any interpretation of the Local Government Act that results in invalidating the constitutional and statutory duty imposed on an Assembly to levy   and   collect   rates   is   unreasonable   and   must   be   avoided.   Such   an interpretation   would   in   point   of   fact   lead   to   an   absurdity   which   must   be avoided   at   all   cost.     It   is,   therefore,   imperative   that   in   interpreting   any statutory provision pertaining to the levying and collection of rates the court ought to favour an interpretation that would lead to constitutional validity.  It has reasonably been possible, in my judgment, to interpret the Constitution and the Local Government Act in a way that enables the Assemblies to levy and collect rates. As stated earlier the Assemblies are obliged to continuously provide essential services to residents of the Assemblies. The court must bear in mind the duties of the Assemblies in this regard and must interpret the provisions of the Local Government Act in a way that is consistent with the obligations of the Assemblies. For the reasons given above this court finds and concludes that the plaintiff was legally entitles to levy and collect rates on all the immovable property in the designated areas in the Municipality of Zomba’. [Sic] At the outset let us say that there are certain matters of principle on which we are in total agreement with the court in the Zomba Municipality Case.  We thus do agree for instance that the law must at all times be interpreted to avoid absurdities.  We also agree that the relationship between an Assembly and the rate payers is one in which the former levies and collects rates in exchange for rendering certain services to the public.     This   relationship,  it is  equally true, should  be  a continuing   one  and  it  is imperative that the law, i.e. the Constitution and the LGA, be at all times interpreted to   reflect   this   special   relationship.     We   would   therefore   think   it   reasonable   to conclude, as did the court in the  Zomba Municipal Case, that as much as possible the   law   must   be   interpreted   in   a   way   that   should   not   permit   a   situation   where Assemblies   cannot   deliver   services   because   they   are   incapable   of   levying   and collecting rates.   Rather the law should be interpreted in a manner that allows the Assemblies  to  continue  to levy  and collect  rates  so  that   they  in  turn  can  provide whatever services the law mandates them to provide to their rate payers. While not in any way subtracting from the immediately foregoing we must say that we are firm in our belief that Assemblies must, like all institutions of government, be run in accordance with the law.  It is another of our firm views that courts must never in the name of avoiding absurdities sanction that which is clearly unlawful.   In the context of local authorities our position is multifaceted.   Firstly that only lawfully constituted Assemblies can and must be allowed to levy and collect rates.  Secondly that only lawfully constituted Assemblies must be expected and allowed to deliver services  expected  of  them  under the  Constitution  and  the   LGA.    Thirdly   that   the levying and collection of rates must itself be done in accordance with the law. What then is this duly constituted Assembly that must be allowed to levy and collect rates and render services as by law mandated? This question we must answer at two levels. Firstly at the general level in relation to all local authorities/assemblies and secondly in the context of the question actually before us namely whether the second defendant had the capacity to enforce issues of city rates in the absence of councillors. We realise that the general is perhaps not directly an issue herein. But we think that we must debate the general in order to answer the specific. A duly constituted Assembly is, in our view, one whose composition complies with section   147   of   the   Constitution   and   section   5   of   the   LGA.   It   must   have   ward councillors duly elected in an election organised, conducted and supervised by the Electoral   Commission   in   accordance   with   the   Local   Government   Elections   Act Number   24   0f   1996.     If   an   Assembly   does   not   have   councillors   it   is   not   a   duly constituted   Assembly.     Consequently   it   has   no   business   doing   that   which   duly constituted assemblies by law do.  In the context of the instant case and unlike in the Zomba Municipality  Case our view is that an unconstituted  Assembly should not and cannot  inter alia  lawfully levy and collect rates.   Similarly it cannot purport to and will not be expected to provide such services as are at law expected from properly constituted Assemblies.   Which brings us to the questions raised by the defendants and   the  Zomba   Municipal   Case  against   views   such   us   we   have   expressed immediately above. Firstly   it   was   argued   that   the   rates   in   issue   herein   were   decided   upon   by   a   duly constituted Assembly in 2002 and that all the Chief Executive did thereafter was to take the necessary administrative actions to see through such decision.  Secondly that the   absence   of  councillors   is   cured  by  section   42   of  GIA.  Thirdly  that   the   Chief Executive of an Assembly can in the absence of Councillors make decisions on behalf of an  Assembly  in   terms  of section   11  of the   LGA.    Fourth   was   the  doctrine  of necessity and fifthly the argument advanced in the  Zomba Municipal Case  that to interpret the absence of councillors to mean the absence of an Assembly or the lack of a mandate to exercise the powers of one would lead to an absurdity which the courts must at all times endeavour to avoid. The first argument and maybe the third are, we think, specific to the instant case [and the first defendant] and we shall deal with them separately from arguments two, four and five which are of a general nature in that they touch on Assemblies generally. The way to resolve concerns two to five lies, in our view, in having a good look and understanding of the manner in which councillors attain office, their tenure of office, their   duties   and   functions   and   those   of   the   Secretariat   including   of   the   Chief Executive.  It is clear from such exercise that once   elected a councillor stays in office for five years unless he is removed for cause or he resigns.  For the councillor who attains office via a by­election she stays in office for the remainder of the five year term.  In that scheme the only time the Assembly will have no councillors is when the Assembly stands dissolved on March 20th of the fifth year. And when that happens the solution is not, we think, to call in the doctrine of necessity or the need to avoid absurdities.  It is  not even  to allow  the Secretariat  through the Chief Executive  to masquerade as an Assembly. It is to call for new local government elections which must   by   law   be   held   in   the   third   week   of   May   or   seven   days   thereafter.     If   the elections cannot for one reason or the other be held within that time frame the powers that   be   can,   by   amending   the   relevant   laws,   extend   the   life   of   Assemblies   while arrangements  are afoot to hold local government elections. Some might remember [and this only by way of example] that the 1999 General Elections were held on a day other than the one laid down in the Constitution.  All the Executive had to do was to amend   the   Constitution.     See   section   67   of   the   Constitution.   As   to   the   period   in between  20th  March  and  the swearing  in   of new   councillors  [where this   proceeds strictly and lawfully in terms of section 147(5) of the Constitution] the Secretariat will as we conclude hereinbelow be executing the resolutions and policies of the vacating Assembly whose legality must be taken to subsist until a new Assembly is sworn in which shall be soon after the local government elections in May or such other date as shall have been by law designated.  We cannot however where elections have not, in breach of section 147(5) taken place just to avoid imaginary absurdities or ensure continuity of the provision of services, interpret the law to find an Assembly where the preceding one has been dissolved, no local government elections held, no new counsellors elected and nothing done to extend the tenure of the preceding assembly. When we talk about continuity of the duty on the Assemblies to provide services and want to marry that to the residents’ continuing duty to, for instance, pay rates that should move along with a duty on the powers that be to continuously apply and abide by   the   law   relating   to   the   tenure   of   Assemblies.     So   that   if   the   people   must continuously   pay   city   rates   they   must   only   do   so   to   a   continuously   lawfully constituted Assembly for it only such an Assembly, in our view, that has the authority to lawfully execute the local government mandate.   Looked at in the above fashion there will never be an instance where there will be no councillors and therefore no Assembly.   Except of course during the brief period between the dissolution of the preceding assembly and the swearing in of a new one after elections  for which a remedy already exists at law. There will also be no absurdity of the kind that troubled the court in the  Zomba Municipal Case. There will always be an assembly which will not only always levy and collect rates but also provide services. Where however the law relating to tenure is not complied with i.e.  local government elections are not held within the specified time frames after the dissolution of the preceding Assembly and no extension made of such Assembly’s tenure of office, we find it unconscionable to allow the Secretariat to hide behind what is essentially a breach of the law and conduct themselves as if they were a lawfully constituted Assembly. Some   might   ask   whether   in   the   artificial   absence   of   councillors   and   therefore Assemblies there should also be a stop to services normally rendered by them.  The answer is in the negative.  Some might go on to ask ‘but who would carry out such services? Where would the money to pay for such services come from?’ In the world we [the courts] live every disregard for the law has its consequences.  In the realm of criminal law one must be ready inter alia to go to gaol.  In the realm of local government  those that disregard the law about tenure of councillors  and the conduct of local government elections must be ready to face the consequences.  One such consequence is that there will be no lawfully constituted Assemblies. The other is that no rates will be levied or collected. Yet another is the possibility that there will be neither money to fund nor an agency to render the services normally rendered by Assemblies. Central government has the responsibility to call for local government elections and oversee local government generally.   Where it for one reason or the other fails to deliver on its obligations, which seems to be the case herein, it should like   all   who   disregard   the   law   face   the   consequences.   In   this   case   it   should   be prepared   to   provide   the   wherewithal   with   which   services   rendered   ordinarily   by Assemblies would, most likely through the Secretariat, be delivered. But, we must emphasise, the fact that the Secretariat continues to deliver those services does not turn it into a lawfully constituted Assembly.  We reiterate therefore that a holding that the absence of councillors equals no Assembly does not result in an absurdity or a failure   by   local   authorities   to   deliver   services.     On   the   contrary   such   a   holding strengthens   the   rule   of   law   and   ensures   that   local   government   is   run   as   per   law decreed.  It also prevents loose canons from masquerading as Assemblies when they are   not.   A   contrary   holding   naturally   waters   down   the   rule   of   law   and   betrays democracy.  It takes away the people’s right to choose their representatives at local government fora. Section   42  of the GIA  is of no relevance  in  this  debate.    The section  deals   with vacancies in the Assembly and their effect thereon.  It says, in simple language, that a vacancy   in   any   one   of   the   wards   shall   not   have   an   effect   on   the   validity   of   an Assembly’s decision.   In the instant case we are not talking about vacancies in an Assembly.  We are talking about nonexistent Assemblies.  There can not therefore be talk of a vacancy or vacancies.  And if we may, by some kind of contrast, put matters to rest whereas a vacancy is filled via a by­election the absence of a whole Assembly is   remedied   by   the   holding   of   fresh   local   government   elections   under   the   Local Government Elections Act. Much  of  the   immediately   foregoing  can  be  said  about   section   11  of   the  LGA   as sought to be applied herein by the defendants.  The function of an Assembly’s Chief Executive Officer and therefore the Secretariat is to implement its resolutions and policies.   The Chief Executive Officer and/or the Secretariat cannot by themselves make resolutions and policies.  In the language of rates they can not make a resolution to levy and/or collect rates.   They can only implement an Assembly’s resolution to levy   and   collect   rates.     To   read   section   11   as   having   the   effect   of   allowing   the Secretariat to make resolutions and/or formulate policies on behalf of the Assembly would be to create an Assembly by the backdoor.  And as we all know the law does not permit one to get through the back door that which they cannot get through the front door. The   doctrine   of   necessity   also   has   no   application   herein.     As   we   understood   the defendants   it   is   necessary   that   Assemblies   be   deemed   to   still   be   in   existence   the absence  of  councillors   notwithstanding   because   to  proceed   otherwise  would   bring local governance to a standstill.   That local government might come to a standstill might be true.  We have no doubt however that those who deemed it fit to dissolve Assemblies   and   hold   no   local   government   elections   were   well   aware   of   the consequences of their actions.  We have above narrated some of them.    The way to deal with such consequences however is not to call upon the doctrine of necessity. It is to call for fresh local government elections so that new Assemblies can come about. To resort to the doctrine of necessity in these circumstances would in effect be to legalise the illegal.   We, the courts, would be sanctioning the erosion of the rule of law and constitutionalism and allowing those who do not derive their power from the people to govern.  And lest we forget section 147(1) of the Constitution provides: ‘Local Government authorities shall consist of local councillors who shall be elected by free, secret and equal suffrage by the registered voters in the area over which that local government authority is to have jurisdiction ……’. Section 6 of the Constitution provides inter alia: ‘save   as   otherwise   provided   in   this   Constitution,   the   authority   to   govern derives from the people of Malawi as expressed through universal and equal suffrage in elections held in accordance with this Constitution in a manner prescribed by an Act of Parliament’. While section 9 provides: ‘the   Judiciary   shall   have   the   responsibility   of   interpreting,   protecting   and enforcing   this   Constitution   in   an   independent   and   impartial   manner   with regard only to legally relevant facts and prescriptions of law’. If we may conclude the debate on what generally constitutes a lawful Assembly it is our firm view that no entity can purport to exercise the powers of an Assembly unless the same is constituted in terms of section 147 of the Constitution as read with section 5 of the LGA.  Where therefore, as happened in this case, an Assembly ceases to have councillors it loses its status and therefore powers as an Assembly.   Its Secretariat cannot and should not be allowed to deal with issues that require a resolution by the Assembly. The next question is whether the first defendant in the circumstances of this case had the mandate to deal with issues of city rates. The   first   defendant’s   story   is   that   a   resolution   was   made   in   2002   by   a   lawfully constituted Assembly to collect rates.   That all the Secretariat did thereafter was to take administrative  steps in order to effect that resolution. As a matter  of general principle   we   do   agree   that   once   an   Assembly   passes   a   resolution   it   is   up   to   the Secretariat to implement it. In doing so they may be under the general supervision of the Assembly but it is not, in our view, necessary that they seek authority each and every step of the way.  In the matter of rate collection once a resolution is made by the Assembly to collect it is up to the Secretariat how to proceed thereafter as long as of course they abide by the law.  They may decide to go to court. They may decide just to issue demand letters. They may indeed decide to go door by door demanding for payment.  Those are the kind of decisions that the Secretariat can make under section 11  of  the   LGA.     The  question   in   this  case   narrows  down   to  whether   the  second defendant by resolution lawfully issued authorised the levying and collection of city rates in 2002. Our system of justice is adversarial.  He who alleges must prove that which he alleges on a balance of probabilities.  In this instance it is for the first defendant to prove the above. We also remind ourselves that the second defendant obtained a court order to seize   and   sale  inter   alia  Kaka   Motel.     The   assumption   has   to   be   that   the   first defendant had resolved that rates be levied and collected.   What the Secretariat did beyond that was to implement such resolution.  It was up to them to do so by seizing and selling.    On the specific  question whether  the first defendant could deal with issues of enforcement of city rates in the absence of councillors our answer is, subject to   the   general   principles   debated   above,   in   the   positive.     Once   an   Assembly   has resolved to collect city rates it is up to the Chief Executive and the Secretariat to implement it in any lawful manner they deem fit. Whether the Plaintiff [Trading As Kaka Motel] and the  Bona Fide   Villagers of Luwinga Village Are Supposed To Pay Rates In his summons the plaintiff split the above issues.  In our view we think they raise the same matters.  It is for that reason that we have decided to debate them together. The plaintiff argued that he and the villagers of Luwinga village cannot pay rates because they are in their village and one cannot lawfully be expected to pay rates in that situation.  Secondly he says that he cannot be expected to pay rates when the first defendant and central government have reneged on an agreement to resettle him and his people away from Luwinga Village which until the first defendant was granted city status was their village. The first defendant was preoccupied with geography. It argued that since Kaka Motel is within its boundaries the plaintiff is liable to pay city rates. It is clear to us that the plaintiff did not bring this action in a representative capacity. He brought it for his own benefit. It is equally clear that the  bona fide  villagers of Luwinga Village are therefore not a party to this action.  That being the case we do not think that we have any business discussing their rate liability.  But more than that we think that a decision whether or not the said Villagers should pay rates is one that should   be   made   by   a   lawfully   constituted   Local   Authority   in   due   exercise   of   its powers   and   functions   as   by   law   granted.     The   Judiciary’s   role   would   only   be   to judicially review, if need be, such decision.  This court would if it made that decision correctly open itself to an accusation that it is under the thin disguise of exercising judicial   authority   arrogating   to   itself   the   powers   of   a   lawfully   constituted   local authority.  Powers it does not have.  We would in fact be in no worse a situation than those we have hereinabove accused of masquerading as Assemblies when they are in fact not. As for the plaintiff we have concluded above that the payment and collection of rates depends on the existence of a lawfully constituted local authority.     It is that local authority that makes the decision whether rates are payable and if yes the quantum thereof.  In the instant case there is a court order to the effect that rates owe from the plaintiff to the first defendant. For as long as that judgment remains on record the rates remain owing and payable.   If the plaintiff wants to challenge his liability to pay rates he should go back and do that in the context of that same judgment. As we have endeavoured to show throughout this case has been about what happened after the order not before. So the answer is in the positive.  The plaintiff is liable to pay city rates. Immunity The defendants argued that they cannot be called to book in respect of the purported sale of Kaka Motel because they are immune from liability in terms of section 91(8) of the LGA.  We quote the relevant part of the section in full. ‘(8)   No   liability   for   error   or   irregularity   shall   attach   to   the   Assembly   or employee of the Assembly arising from the exercise by the Assembly of powers granted under this section’. In their skeletals the defendants argue: ‘By s. 91(8) again, 1st defendant is not liable for any error or irregularity that the plaintiff may want to attach to the 1st  defendant about the sale.   This is hard and fast rule which is applicable in the present circumstances.  The 2nd Defendant having been employed by the 1st  Defendant to sale the houses on their behalf, the protection extend to them’. [Sic] As we understand the defendants they cannot be held accountable no matter how they exercised   their   powers   under   the   LGA.     That,   in   our   view,   is   not   the   correct interpretation of section 91(8).  Like we have said before it is the duty of any and all Assemblies to at all times conduct their affairs in accordance with the law including the Constitution.  See sections 4 and 10 of the Constitution.  Section 91(8) does not therefore   grant  Assemblies  carte  blanche  to   proceed   in  whatever  they   do  in   total disregard of all applicable laws. On the contrary section 91(8) must be interpreted in such a way that it does not snipe at pre­existing rights or erode constitutionalism and the   rule  of   law.     It   must  be   interpreted  in   a  way  that   enhances   local   authorities’ adherence to constitutionalism and the rule of law.  That can only happen if section 91(8) is considered in the light of other pieces of legislation that have a bearing on the matter[s] under consideration.  Further, we think it trite that any provision of the law that seeks to limit or detract from an individual’s rights must be interpreted strictly. Accordingly it is our conclusion that if section 91(8) grants some immunity it is only in respect of errors and irregularities which must be distinguished from illegalities. For the doubters  Black’s Law Dictionary 6th  Edition page 747 defines an illegality as: ‘That which is contrary to the principles of law, as contradistinguished from mere rules of procedure’. At page 829 it defines an irregularity as: ‘The doing of an act that, in the conduct of a suit at law, which, conformably with the practice of the court, ought or ought not to be done.  Violation or non observance of established rules and practices.  The want of adherence to some prescribed rule or mode of proceeding; consisting either in omitting to do something that is necessary for the due and orderly conducting of a suit, or doing it in  an unseasonable time or improper manner. The technical  term every defect in mechanics of proceedings, or the mode of conducting an action or defence, as distichal from defects in pleadings.   Term is not synonymous with ‘illegality’. An error is inter alia defined on pages 542 – 543 as: ‘A   mistaken   judgment   or   incorrect   belief   as   to   the   existence   or   effect   of matters of fact, or a false or mistaken conception or application of the law. …………….. a mistake of law, or false or irregular application of it, such as vitiates the proceedings and warrants the reversal of the judgment. An act involving a departure from truth or accuracy; a mistake; an inaccuracy; as, an error in calculation’. In our view illegalities  should be treated differently  from errors and irregularities. Indeed we ordinarily would have no problem in interpreting section 91(8) as granting immunity in respect of errors and irregularities.  But we say no to extending the same to illegalities.  To do so would be to legalise the illegal seizure and sale of rate payers’ property.  It would amount to sanctioning arbitrary deprivation of people’s property which flies in the face section 28 of the Constitution. The immunity mentioned in section 91(8) therefore does not cover breaches of the law but only non­adherence with such form and procedure [not substance]  as does  not, in  fact or appearance, breach any applicable law.  The acts of the defendants complained of herein cannot therefore be saved by the said section in so far as the same are illegal. CONCLUSIONS/RELIEFS SOUGHT The plaintiff sought: An order of the court that the sale by auction of commercial property known as Plot Number MZ/819/0 where there is Kaka Motel at Luwinga in the City of Mzuzu was illegal, unlawful and therefore invalid  . [Sic] The purported sale was not by public auction as ordered by the court. It also flouted the stipulations in section 91 of the LGA. The sale was clearly illegal, unlawful and therefore invalid.  The order prayed for is granted. An   declaration   that   Kesale   Auctioneers   and   Estate   Agents   has   no   mandate   to advertise, valuate, sale by auction or act as an estate agent because the said Kesale Auctioneers and Estate Agents is not registered under section 4 of the Land Economy Surveyors, Valuers, Estate Agents and Auctioneers Act Cap 53:08 of the Laws of Malawi  ]   [  sic Clearly Kesale Auctioneers and Estate Agents were not registered with the enabling Act.  They could not therefore advertise, valuate, sale by auction or act as an estate agent.  We grant a declaration that the second defendant had no mandate to advertise, valuate, sale by auction or act as an agent in respect of Kaka Motel. A determination of the court as to whether Mr G H Bandawe (trading as Kaka Motel) is supposed to pay city rates to Mzuzu City Assembly in the circumstances that where he stays is supposed to be his village and Malawi Government in conjunction with Mzuzu City Assembly has not relocated him away from city boundaries as agreed between Malawi government, Mzuzu City Assembly and Local government Leaders of Luwinga Village Community [sic] There is no determination for the court to make the matter having been decided in Mzuzu   City   Assembly   v   A   N   Phiri  Civil   Cause   Number     of   2005   [Principal Registry, unreported]. The   declaration   by   the   court   that   all   bona   fide   villagers   of   Luwinga   Village Community   should   be   exempted   from   issues   of   city   rates   until   the   Malawi Government in conjunction with Mzuzu City Assembly sort out the issue of relocation of villagers around Luwinga Community away from land controlled by the Mzuzu City Assembly.[sic] We decline to make such a declaration. The said villagers are not parties to this matter and the plaintiff did not bring this action in a representative capacity.  But even more it is not for the courts to decide whether or not this or that person should pay city rates. A determination by the court whether Mzuzu City Assembly can enforce issues of city rates in the absence of Town Councillors. [sic] Generally   no   Assembly   is   lawfully   constituted   in   the   absence   of   councillors. Whoever   purports   to   exercise   the   powers   and   functions   of   an   assembly   in   those circumstances does so without legal sanction.   In the circumstances of this case the first defendant could enforce issues of city rates the same having been decided on by a lawfully constituted Assembly prior to its dissolution. COSTS These are in the discretion of the court.  In exercise of such discretion we grant them to the plaintiff as to 80% thereof if taxed in the alternative whatever the parties might agree.   It is our view that with a bit of calmness and sobriety of mind this matter would not have been the subject of litigation. DELIVERED in open court at Mzuzu this day 12th day of November 2007. L P Chikopa JUDGE