Biti and Another v Minister of Home Affairs and Another (Civil Application 34 of 2002; SC 9 of 2002) [2002] ZWSC 9 (27 February 2002)

REPORTABLE   Z. L. R.  (6) Civil Application No 34\2002 Judgment No S. C. 9\2002 (1)  TENDAI    LAXTON    BITI    (2)  MOVEMENT    FOR    DEMOCRATIC CHANGE      v    (1)  MINISTER    OF    HOME    AFFAIRS    (2)  THE ATTORNEY­GENERAL SUPREME COURT OF ZIMBABWE CHIDYAUSIKU  CJ,  SANDURA  JA,  CHEDA  JA,  ZIYAMBI  JA  & MALABA JA HARARE  FEBRUARY  15  &  28, 2002 A. P. de Bourbon SC, for the applicants Y. Dondo, for the respondents SANDURA  JA:      This application was brought directly to this Court in terms of s 24(1) of the Constitution of Zimbabwe (“the Constitution”).   In it the applicants   sought   a   declaration   that   s   24   of   the   Public   Order   and   Security   Act [Chapter 11:17] (“the Act”) contravened sections 20 and 21 of the Constitution. The background facts are as follows.   The first applicant (“Biti”) is a Member of Parliament for the constituency of Harare East.   He is a member of the National Executive of the Movement for Democratic Change (“the MDC”), the main opposition party in Zimbabwe. On 28 January 2002 Biti, acting in terms of s 24(1) of the Act, wrote to the Officer Commanding the Police, Harare Suburban District, Chief Superintendent Kupara (“Kupara”), notifying her that the MDC would be holding twelve public meetings in the Harare East constituency from 2 to 23 February 2002.   The date and S. C.9\2002 venue of each meeting, as well as the time at which each meeting was to commence, were given. In reply, Kupara informed Biti that only four of the twelve meetings could be held.   The rest were prohibited for various reasons.   Aggrieved by that decision the applicants approached this Court and filed this application, alleging that s 24 of the Act infringed their rights of freedom of expression and freedom of assembly. Section 24 of the Act reads as follows:­ “(1) Subject to subsection (5), the organiser of a public gathering shall give at least four clear days’ written notice of the holding of the gathering to the regulating authority for the area in which the gathering is to be held: Provided that the regulating authority may, in his discretion, permit shorter notice to be given. 2) For the avoidance of doubt, it is declared that the purpose of the notice required by subsection (1) is  ­ a) b) c) to afford the regulating authority a reasonable opportunity of anticipating or preventing any public disorder or a breach of the peace;  and to   facilitate   co­operation   between   the   Police   Force   and   the organiser of the gathering concerned;  and to ensure that the gathering concerned does not unduly interfere with the rights of others or lead to an obstruction of traffic, a breach of the peace or public disorder. Any Saturday, Sunday or public holiday  falling  within the four­day period of notice referred to in subsection (1) shall be counted as part of the period. Where   there   are   two   or   more   organisers   of   a   public   gathering,   the giving of notice by any one of them in terms of subsection (1) shall be a   discharge   of   the   duty   imposed   upon   the   other   or   others   by   that subsection. This section shall not apply to public gatherings of a class described in the Schedule. Any organiser of a public gathering who fails to notify the regulating authority for the area of the gathering in accordance with subsection (1) shall be guilty of an offence and liable to a fine not exceeding ten 3) 4) 5) 6) S. C.9\2002 thousand  dollars  or  to imprisonment  for a period  not exceeding   six months or to both such fine and such imprisonment.” I now wish to set out the relevant provisions of sections 20 and 21 of the Constitution. The relevant part of s 20 reads:­ “(1) Except   with   his   own   consent   or   by   way   of   parental   discipline,   no person shall be hindered in the enjoyment of his freedom of expression, that is to   say,   freedom   to   hold   opinions   and   to   receive   and   impart   ideas   and information   without   interference,   and   freedom   from   interference   with   his correspondence. (2) Nothing contained in or done under the authority of any law shall be held to be in contravention of subsection (1) to the extent that the law in question makes provision  ­ (a) b) c) in the interests of defence, public safety, public order, the economic interests of the state, public morality or public health; …; or …; except so far as that provision or, as the case may be, the thing done under the authority  thereof is  shown not to be reasonably  justifiable  in  a democratic society.” The relevant part of s 21 reads:­ “(1) Except   with   his   own   consent   or   by   way   of   parental   discipline,   no person shall be hindered in his freedom of assembly and association, that is to say,   his   right   to   assemble   freely   and   associate   with   other   persons   and   in particular   to   form   or   belong   to   political   parties   or   trade   unions   or   other associations for the protection of his interests. 2) … Nothing contained in or done under the authority of any law shall be held to be (3) in contravention of subsection (1) to the extent that the law in question makes provision  ­ S. C.9\2002 a) in the interests of defence, public safety, public order, public morality or public health; b) ­ (d) …; except so far as that provision or, as the case may be, the thing done under the authority  thereof is  shown not to be reasonably  justifiable  in  a democratic society. The provisions of subsection (1) shall not be held to confer on any person a (4) right to exercise his freedom of assembly or association in or on any road, street, lane, path, pavement, side­walk, thoroughfare or similar place which exists for the free passage of persons or vehicles.” It   is   well   established   that   in   a   democratic   society   the   freedom   of expression and the freedom of assembly and association are of great importance.   As this Court stated in the case of In re Munhumeso & Ors 1994 (1)ZLR 49(S) at 56G­ H:­ “The importance attaching to the exercise of the right to freedom of expression and freedom of assembly must never be under-estimated. They lie at the foundation of a democratic society and are 'one of the basic conditions for its progress and for the development of every man', per European Court of Human Rights in Handyside v United Kingdom (1976) 1 EHRR 737 at para 49.   See also Whitney v California 274 US 357 (1926) at 375;  Cox v Louisiana(2) 379 US 559 (1965) at 574;  S v Turrell & Ors 1973 (1) SA 248 (C) at 256G­H. Freedom   of   expression,   one   of   the   most   precious   of   all   the   guaranteed freedoms, has four broad special purposes to serve:  (i)  it helps an individual obtain self fulfilment;   (ii)   it assists in the discovery of the truth;   (iii)  it strengthens the capacity of an individual to participate in decision making; and (iv)   it provides a mechanism by which it would be possible to establish a reasonable   balance   between   stability   and   social   change.       See  Pandey Constitutional Law of India 24 ed at p 118.    In sum, what is at stake is the basic   principle   of   the   ‘people’s   right   to   know’.       See  Indian   Express Newspapers (Bombay) v Union of India (1985) 2 SCR 287.” S. C.9\2002 However, this Court has recognised the need to reconcile the rights of freedom of expression and assembly with governmental responsibility to ensure the sound   maintenance   of   public   order.       There   must   be   a   compromise   which   will accommodate the exercise of the protected rights within a framework of public order which enables ordinary people to go about their business without obstruction.   See: In re Munhumeso & Ors, supra, at p 58D­H. Having said that, I now proceed to consider whether s 24 of the Act infringes the rights of freedom of expression and freedom of assembly.   If it does, a further   issue   to   consider   is   whether   a   derogation   from   these   protected   rights   is reasonably justifiable in a democratic society. S 24 of the Act provides that the organiser of a public gathering shall give at least four clear days’ written notice of the holding of the gathering to the regulating authority for the area in which the meeting is to be held, and that if he fails to do that he commits an offence which renders him liable to a fine not exceeding ten thousand dollars or to imprisonment for a period not exceeding six months, or to both such fine and such imprisonment.      I have no doubt in my mind  that the section infringes the rights of freedom of expression and freedom of assembly.   The right to assemble   and   the   right   to   express   one’s   views   publicly   are   fundamental   in   a democratic   society.       The   need   to   give   notice   of   the   intention   to   exercise   that democratic right is an infringement of that right. S. C.9\2002 However, that is not the end of the matter because s 20(2)(a) of the Constitution permits the enactment of a law, or anything done under the authority thereof, which derogates from the right to freedom of expression in the interests of public   safety   and   public   order   to   an   extent   which   is   reasonably   justifiable   in   a democratic society. Similarly,  s 21(3)(a) of the Constitution  permits  the enactment of a law, or anything done under the authority thereof, which derogates from the right to freedom of assembly and association, in the interests of public safety and public order to an extent which is reasonably justifiable in a democratic society. In  order   to  succeed,   therefore,   the  applicants   had  to   show   that   this Court should not accept that s 24 of the Act is reasonably justifiable in a democratic society on the grounds of public safety or public order.   I am not convinced that they have succeeded in doing so. As can be seen from the provisions of s 24(2) of the Act, the notice required in terms of s 24(1) serves two main purposes.     The first is to afford the regulating authority a reasonable opportunity of anticipating or preventing any public disorder or any breach of the peace, and the second is to ensure that the gathering concerned does not unduly interfere with the  rights  of other  people or  lead  to an obstruction of traffic, a breach of the peace or public disorder. In my view, the above objectives are covered by the provisions of s S. C.9\2002 20(2)(a) and s 21(3)(a) of the Constitution. What   is   reasonably   justifiable   in   a   democratic   society   is   a   concept which cannot be defined with precision.   As this Court said in the Munhumeso case, supra, at p 64B:­ “What is reasonably justifiable in a democratic society is an illusive concept - one which cannot be precisely defined by the courts. There is no legal yardstick save that the quality of reasonableness of the provision under challenge is to be judged according to whether it arbitrarily invades the enjoyment of a constitutionally guaranteed right. See, generally, Commissioner of Taxes v CW (Pvt) Ltd 1989 (3) ZLR 361 (S) at 370F­372C, 1990 (2) SA 260 (ZS) at 265B­266D.” In my view, s 24 of the Act does not arbitrarily or excessively invade the   enjoyment   of   the   freedom   of   expression   and   the   freedom   of   assembly   and association.      It   merely  requires  the  organiser  of  the   public   gathering   to  give   the written notice to the regulating authority.     Most importantly,  it does not give the regulating authority the power to prohibit the gathering or to order the persons taking part in the gathering to disperse.   These powers are given to the regulating authority in terms of other sections of the Act which are not under consideration in the present application. Incidentally, there is legislation in the United Kingdom which requires the organisers of a procession to give written notice to the police.   S 11 of the Public Order Act 1986, in relevant part, reads:­ S. C.9\2002 “(1) Written notice shall be given in accordance with this section of any proposal to hold a public procession intended  ­ to demonstrate support for or opposition to the views or actions of any person or body of persons; to publicise a cause or campaign;  or to mark or commemorate an event … a) b) c) (2) – (6)  … 7) Where a public procession is held, each of the persons organising it is guilty of an offence if  ­ a) b) the   requirements   of   this   section   as   to   notice   have   not   been satisfied;  or the date when it is held, the time when it starts, or its route, differs from the date, time or route specified in the notice.” In addition, s 2(1) of the same Act has the following provision:­ “Where   three   or   more   persons   who   are   present   together   use   or   threaten unlawful violence and the conduct of them (taken together) is such as would cause   a  person  of   reasonable   firmness   present   at  the   scene  to   fear  for   his personal safety, each of the persons using or threatening unlawful violence is guilty of violent disorder.” In my view, the application cannot succeed. As far as costs are concerned, in line with previous decisions of this Court such as Hewlett v Minister of Finance & Anor 1981 ZLR 571 (SC), and Bull v S. C.9\2002 Minister of Home Affairs 1986 (1) ZLR 202 (SC), I think that there should be no order as to costs. costs. In the circumstances, the application is dismissed with no order as to CHIDYAUSIKU  CJ:   I agree CHEDA  JA:   I agree ZIYAMBI  JA:   I agree MALABA  JA:   I agree Atherstone & Cook, applicants’ legal practitioners Civil Division of the Attorney­General’s Office, respondents’ legal practitioners