Besluit van 1 december 1995, houdende regels tot verruiming van het begrip passende arbeid voor schoolverlaters en academici (Besluit passende arbeid schoolverlaters en academici)

Staatsblad Besluit van 1 december 1995, houdende regels tot verruiming van het begrip passende arbeid voor schoolverlaters en academici (Besluit passende arbeid schoolverlaters en academici) Op de voordracht van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gedaan mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van 5 oktober 1995, Directie Sociale Verzekeringen, Nr. SV/WV/95/2556; Gelet op artikel 24, vierde lid, van de Werkloosheidswet, artikel 113, vijfde lid, van de Algemene bijstandswet, artikel 35, vierde lid, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en artikel 35, vierde lid, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen; Gezien het advies van het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming van 20-9-1995 en het advies van de Commissie Sociale Voorzieningen van de Sociaal Economische Raad van 08-9-1995; De Raad van State gehoord (advies van 2 november 1995, nr. W12.95.0540); Gezien het nader rapport van Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, uitgebracht mede namens de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 22 november 1995, Directie Sociale Verzekeringen, Nr. SV/WV/95/5094; In dit besluit wordt verstaan onder: a. schoolverlater: de persoon die de deelname heeft beëindigd aan onderwijs of beroepsopleiding op grond waarvan aanspraak bestond op studiefinanciering ingevolge Hoofdstuk II van de Wet op de studiefinanciering dan wel op kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet, zolang een periode van drie jaar niet is verstreken, te rekenen vanaf: 1°. de eerste dag van de maand waarin geen aanspraak meer bestaat op bedoelde studiefinanciering; onderscheidenlijk 2°. de eerste dag van de maand volgend op die waarin het onderwijs of de beroepsopleiding daadwerkelijk is beëindigd. Niet als schoolverlater wordt aangemerkt de persoon die na het beëindigen van onderwijs of beroepsopleiding ter zake van arbeid als werknemer verricht, anders dan in een dienstbetrekking op grond van de Jeugdwerkgarantiewet, voldoet aan de voorwaarde bedoeld in artikel 17, aanhef en onderdeel a, van de Werkloosheidswet, of gedurende een aaneengesloten periode van ten minste 26 weken zelfstandig in zijn bestaan heeft voorzien. b. academicus: de persoon die met goed gevolg een doctoraal examen aan een instelling van wetenschappelijk onderwijs heeft afgelegd. Dit besluit is van toepassing op: a. de werknemer, bedoeld in artikel 24, eerste lid, van de Werkloosheidswet; b. de belanghebbende, bedoeld in artikel 113 van de Algemene bijstandswet; c. de werkloze werknemer, bedoeld in artikel 2 van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers; d. de gewezen zelfstandige, bedoeld in artikel 2 van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen; e. de echtgenoot van de in de onderdelen c en d bedoelde personen. Of arbeid passend is wordt in ieder geval bepaald door: a. de aard van de arbeid, in relatie tot de eerder verrichte arbeid, een eerder uitgeoefend beroep of opgedane werkervaring; b. het opleidingsniveau van de persoon op wie dit besluit van toepassing is; c. de reistijd naar en van het werk; d. het geboden loon; en e. het werkloosheidsrisico. Voor een schoolverlater wordt wat betreft de aard van de arbeid en het ervoor benodigde opleidingsniveau alle arbeid als passende arbeid aangemerkt, tenzij het loon minder bedraagt dan het wettelijk toegestane minimum. Voor een academicus, niet zijnde schoolverlater, wordt vanaf de aanvang van zijn werkloosheid arbeid waarvoor wetenschappelijk of hoger beroepsonderwijsniveau is vereist als passende arbeid aangemerkt. Dit besluit treedt in werking met ingang van 1 januari 1996. Dit besluit wordt aangehaald als: Besluit passende arbeid schoolverlaters en academici. Het advies van de Raad van State wordt niet openbaar gemaakt op grond van artikel 25a, vierde lid, onder b, van de Wet op de Raad van State, omdat het zonder meer instemmend luidt. NOTA VAN TOELICHTING Eén van de voorwaarden voor het ontvangen van een uitkering op grond van de Werkloosheidwet (WW), de Algemene bijstandswet (Abw), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (loaw) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (loaz) is dat passende arbeid gezocht en, indien aangeboden, aanvaard wordt. In deze wetten (artikel 24, derde lid, WW, artikel 113, tweede lid, Abw, artikel 35, tweede lid, loaw en artikel 35, tweede lid, loaz) is een algemene omschrijving neergelegd van wat onder het begrip passende arbeid moet worden verstaan. Als passend wordt aangemerkt alle arbeid die voor de krachten en bekwaamheden van de werkloze uitkeringsgerechtigde is berekend, tenzij aanvaarding om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet van hem kan worden gevergd. De in de wet gegeven begripsbepaling is ontleend aan de jurisprudentie en is in de loop der jaren door die rechtspraak verder ingevuld. In die rechterlijke uitspraken spelen de aard en het niveau van de arbeid, het loon en de reisduur van en naar het werk een grote rol. De criteria ten aanzien van de aard en het niveau van het werk houden in dat iedereen die zich door opleiding of werkervaring voor een bepaald beroep of voor arbeid op een bepaald niveau heeft gekwalificeerd, na aanvang van de werkloosheid ongeveer een halfjaar in de gelegenheid is om zich te richten op het vinden van arbeid overeenkomstig dat bepaalde beroep of niveau. Na dit eerste halfjaar dient men ook werk te zoeken en te accepteren op het dichtstbijzijnde lagere niveau en zo verder, totdat alle arbeid qua aard en niveau passend is geworden. De uit de jurisprudentie afgeleide criteria zijn neergelegd in de «richtlijn passende arbeid» die in mei 1992 aan de uitvoeringsinstanties – gemeentebesturen, Sociale Verzekeringraad (SVr) en Centraal Bureau voor de Arbeidsvoorzieningsorganisatie (CBA) – is aangeboden met een verzoek om medewerking inzake deze richtlijn. Doel was het aan de uitvoeringsinstanties bieden van een aantal handvatten, aan de hand waarvan kan worden bepaald wat van een werkloze uitkeringsgerechtigde in de regel kan worden verlangd betreffende het aanvaarden van een werkaanbod. Het kabinet is van mening dat de beschermende werking van de jurisprudentie en de richtlijn met betrekking tot het begrip passende arbeid voor academici en schoolverlaters te groot is. In dit verband acht het kabinet het gewenst om de beschermende werking die van de jurisprudentie en de richtlijn uitgaat, te doorbreken. Het voornemen daartoe heeft het kabinet bij verschillende gelegenheden aan de Tweede Kamer kenbaar gemaakt. In dit verband verwijst het kabinet naar de relevante passages in de memorie van toelichting en de nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel, houdende wijziging van de Werkloosheidswet en andere wetten (aanscherping referte-eisen WW; Kamerstukken II 1994/95, 23 985, nrs. 3 en 5), en de toelichting bij de eerste nota van wijziging betreffende het wetsvoorstel Herinrichting van de ABW (Algemene bijstandswet; Kamerstukken II 1993/94, 22 545, nr. 18). Tenslotte is in het Regeerakkoord het voornemen tot verruiming van het begrip passende arbeid aangekondigd. Met het onderhavige besluit wordt de aanscherping van het begrip passende arbeid voor academici en schoolverlaters gerealiseerd. Het besluit is ook voor de Arbeidsvoorzieningsorganisatie van belang. Indien zij op grond van duidelijke aanwijzingen van oordeel is of het gegronde vermoeden heeft, dat geweigerd is passende arbeid te aanvaarden of dat zelf niet voldoende wordt gesolliciteerd naar passende arbeid, is zij immers verplicht dit oordeel schriftelijk ter kennis te brengen van de bedrijfsverenigingen of van burgemeester en wethouders. In de richtlijn passende arbeid is een integrale benadering van het begrip passende arbeid neergelegd. Als in het bovenstaande reeds gemeld, werd de richtlijn passende arbeid in mei 1992 aan de uitvoeringsinstanties aangeboden, met een verzoek om medewerking. Uit een evaluatie-onderzoek dat in 1994 is afgerond, blijkt dat sedert de invoering van de richtlijn passende arbeid niet of nauwelijks veranderingen in het omgaan met passende arbeid zijn opgetreden. De richtlijn passende arbeid wordt wel algemeen onderschreven, maar onvoldoende toegepast. De uitvoerders bepalen de mate waarin en het moment waarop de werkzoekende zich ruimer moet opstellen in veel gevallen aan de hand van individuele factoren en de situatie op de arbeidsmarkt. De inschatting van de motivatie van betrokkene en diens kansen op werk spelen hierbij een grote rol. Het kabinet blijft het uitgangspunt van de richtlijn onderschrijven, dat de gehanteerde criteria voor hetgeen als passende arbeid moet worden beschouwd, ruimer dienen te worden gehanteerd naarmate de werkloosheid langer duurt of wanneer om andere redenen het werkloosheidsrisico daartoe aanleiding geeft. Periodieke herijking van de positie van de betrokkene is derhalve noodzakelijk. Een te zwaar accent op de beschermende werking van het begrip passende arbeid doet de kansen op uitstroom naar de arbeidsmarkt van de werkloze uitkeringsgerechtigde afnemen. Gezien het bovenstaande heeft het kabinet zich beraden over de vraag of het mogelijk en wenselijk zou zijn de in de richtlijn opgenomen criteria alle bindend vast te leggen in de voorliggende amvb. Het kabinet is daarbij tot de conclusie gekomen dat een dergelijke uitputtende regeling niet goed mogelijk of wenselijk is. Belangrijkste reden hiervoor is, dat wat in een individueel geval passend kan worden geacht, in hoge mate afhangt van de situatie waarin de werkloze verkeert (welke opleiding en werkervaring heeft hij, hoe lang is hij werkloos, hoe oud is hij, etcetera) in relatie tot het karakter van en de voorwaarden verbonden aan het in principe voor hem beschikbare werk. De regels in de richtlijn geven dan ook slechts criteria op grond waarvan kan worden vastgesteld of een concreet arbeidsaanbod voor een bepaalde werkloze passend kan worden geacht, dan wel op grond waarvan soorten arbeid kunnen worden geduid waarnaar de werkloze zou moeten solliciteren. Afhankelijk van de omstandigheden van het geval kunnen bepaalde criteria in de richtlijn buiten beschouwing blijven, kan aan sommige criteria een groot belang worden gehecht, of kunnen criteria met elkaar worden gecombineerd. Vertaling van deze criteria in bindende regels op grond waarvan in alle situaties zonder interpretatie door de uitvoering precies kan worden vastgesteld welk werk op enig moment voor een individuele werkloze passend is te achten, zou een veel te grof en rigide systeem doen ontstaan. Geen rekening zou immers meer kunnen worden gehouden met de indivuele omstandigheden van het geval. Gevolg daarvan zou bijvoorbeeld zijn, dat een werkloze voor wie.een arbeidsaanbod volgens de huidige richtlijn bezien passend zou kunnen worden geacht, met een beroep op de nieuwe regels ieder arbeidsaanbod dat volgens die regels (net) niet passend zou zijn, zou kunnen afslaan. Het kabinet heeft dan ook besloten de regelgeving in de voorliggende algemene maatregel van bestuur te beperken tot verruiming van het begrip passende arbeid voor schoolverlaters en academici met werkervaring. Om de richtlijn te laten sporen met de voorliggende amvb, zal de richtlijn worden aangepast, waarna deze aan de betrokken uitvoeringsinstanties (bedrijfsverenigingen, gemeenten en de Arbeidsvoorzieningsorganisatie) zal worden gezonden. In de aangepaste richtlijn zal tevens aandacht worden besteed aan mogelijkheden voor de uitvoeringsorganisaties om de richtlijn intensiever toe te passen. Op 15 november 1994 heeft het kabinet. conform een in de Beleidsbrief ABW (Kamerstukken II, 1993/94, 22 545, nr. 14. pp. 25 en 26) opgenomen voornemen, vermindering van de beschermende werking van het begrip passende arbeid voor personen zonder arbeidsverleden overwogen. Dit vanuit de overweging dat, gezien de ontwikkeling van de werkloosheid meer activerende elementen in de werkloosheidsregelingen dienen te worden opgenomen. Onnodige belemmeringen voor arbeidsinpassing dienen te worden tegengegaan. In dit kader kwam het kabinet tot de conclusie dat voor schoolverlaters (inclusief afgestudeerden van de universiteit of het hoger beroepsonderwijs) in ieder geval alle arbeid, qua aard en niveau, passend moet worden geacht. Het kabinet oordeelde een dergelijke wijziging gerechtvaardigd omdat schoolverlaters nog geen arbeidsverleden hebben opgebouwd, terwijl ook vermeden moet worden dat het ontvangen van een uitkering als een normale situatie wordt beschouwd. De kans op het vinden van werk neemt immers af met de duur van de werkloosheid. Bovendien moet voorkomen worden dat het opleidingsniveau een belemmering vormt voor het verkrijgen van betaalde arbeid. De genoemde kabinetsvoornemens behelsden tevens de maatregel voor academici (met werkervaring) om hen reeds bij aanvang van de werkloosheid te verplichten niet alleen werk op academisch niveau, maar ook op hbo-niveau te zoeken en te accepteren. Tot nog toe gold op grond van de richtlijn het uitgangspunt, dat academici zich gedurende ongeveer het eerste halfjaar van hun werkloosheid mochten beperken tot het zoeken naar en accepteren van werk op academisch niveau. Deze situatie is ongewenst omdat de kans op vinden van werk op hbo-niveau direct benut moet kunnen worden, zeker omdat doorgroei naar het eigen, academische niveau vanuit een functie op hbo-niveau goed mogelijk is. Positieve effecten voor het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik zullen gezien de aard van de maatregel (scherpere maatstaven voor hantering van een begrip) wel voorkomen, maar relatief gering zijn. De in het onderhavige besluit vastgelegde aanscherping van het begrip «passende arbeid» voor schoolverlaters en academici met werkervaring heeft in meer of mindere mate effect op de uitkeringslasten van de vier regelingen (WW, Abw, loaw en loaz). Het zwaartepunt van het effect van de aanscherping ligt bij de schoolverlaters. Het effect valt dan ook vrijwel geheel toe te rekenen aan de Abw, omdat een kenmerk van schoolverlaters is dat zij niet hebben gewerkt, waardoor zij niet in aanmerking zullen komen voor een WW-uitkering. De omvang van deze besparing is tentatief geraamd op 2 miljoen gulden, hetgeen het effect is van een door het kabinet verwachte toename van het aantal door de gemeenten op te leggen sancties, alsmede een te verwachten effect vanwege een actiever zoekgedrag door betrokkenen. Opgemerkt wordt overigens dat het kabinet in de nota van wijziging op het wetsontwerp boeten, maatregelen, terug- en invordering sociale zekerheid (Kamerstukken II 1994/95, 23 909) tevens een voorstel heeft neergelegd om de sanctie op het weigeren van passende arbeid te vergroten. Voor de maatregel tot aanscherping van de sancties passende arbeid is een effect geraamd van per saldo 13 miljoen gulden, bestaande uit een besparing op uitkeringen WW, Toeslagenwet, loaw en loaz waartegenover een weglek staat in de vorm van hogere uitkeringslasten Abw. Het totaal effect van de maatregelen tot aanscherping van het begrip passende arbeid voor schoolverlaters en academici en de aanscherping van de sancties komt aldus op 15 miljoen gulden. Aan de Commissie Sociale Voorzieningen van de Sociaal-Economische Raad (SER), het Tijdelijk instituut voor coördinatie en afstemming (Tica) en het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening is gevraagd om advies te geven over dit besluit. De Commissie Sociale Voorzieningen van de SER steunt het kabinet in de opvatting dat gestreefd moet worden naar een meer activerend arbeidsmarkt- en sociale zekerheidsbeleid. In de waardering voor het kabinetsvoorstel is de commissie verdeeld. Het werknemersdeel en de leden van de VNG meent dat het voorgenomen besluit noch voor de betrokken werkzoekenden noch voor de arbeidsmarkt enig voordeel van betekenis oplevert. Dit deel wijst op het gevaar van verdringing van laag-opgeleiden door hoger-opgeleiden. Uiteindelijk zal dit vooral de werkzoekenden aan de onderkant van de arbeidsmarkt treffen. Sommige categorieën (meisjes, allochtonen) zouden meer dan evenredig door de maatregel worden getroffen. Verder wijst de commissie op het gevaar van kapitaalvernietiging en heeft zij twijfels over de uitvoerbaarheid van de maatregel. Dit deel vreest dat in de praktijk de maatregel zal gaan functioneren als een tamelijk ongenuanceerd sanctiemiddel en dat de besparingen niet zullen worden gerealiseerd. De werkgevers en de onafhankelijke leden steunen de voorstellen van het kabinet. In een activerend arbeidsmarktbeleid is een aanbodgerichte benadering op zijn plaats die uitgaat van de verantwoordelijkheid van het individu om in eerste instantie door arbeid in zijn levensonderhoud te voorzien. Ook inschakeling van werkzoekenden op een lager niveau en dit geldt met name voor schoolverlaters kan een nuttige bijdrage leveren aan de ontwikkeling van betrokkenen en een snelle instroom op de arbeidsmarkt bevorderen. Een zekere mate van verdringing is aanvaardbaar indien daarmee langdurige werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid kan worden voorkomen. Het Tica komt tot de conclusie dat de uitvoeringstechnische gevolgen voor de bedrijfsverenigingen/uitvoeringsinstellingen, als het alleen gaat om de verruiming van het begrip passende arbeid voor schoolverlaters en academici, beperkt zijn. Daarbij is ervan uitgegaan dat de aangekondigde wijzigingen van de richtlijn niet meer inhouden dan hetgeen met de AMvB wordt bewerkstelligd. Dit geldt evenzo voor de aangekondigde intensivering van de toepassing van de richtlijn. Het Tica legt sterk de nadruk op voorlichting aan de cliënt en de medewerkers. Door het geven van goede voorlichting en de bekendheid met het feit dat, op het niet nakomen van de verplichtingen uit de richtlijn en/of de AMvB een (zware) sanctie staat, wordt bereikt dat het zoek- en sollicitatiegedrag vaak uit eigen beweging al wordt bijgesteld. De adviezen van het Tica, en de commissie Sociale Voorzieningen van de SER hebben geen aanleiding gegeven het besluit aan te passen. Het kabinet onderkent dat het door de commissie Sociale Voorzieningen gesignaleerde gevaar van verdringing zich in zekere mate zal voordoen. De hieraan verbonden nadelen wegen echter naar de mening van het kabinet niet op tegen de voordelen van een activerende werking die van dit besluit uitgaat. Hierdoor wordt voorkomen dat het hebben van een opleiding een belemmering vormt voor instroom op de arbeidsmarkt. Het kabinet merkt op, dat het verschijnsel van verdringing inherent is aan een ruime arbeidsmarkt en mede veroorzaakt word door de stijging van het gemiddelde opleidingsniveau van de Nederlandse bevolking en de daarvan afwijkende vraag op de arbeidsmarkt. Goede voorlichting is ook naar de mening van het kabinet van groot belang om het gewenste effect van de AMvB te bewerkstelligen. In dit artikel worden de begrippen «schoolverlater» en «academicus» gedefinieerd. Bij de definitie van schoolverlater is aansluiting gezocht bij de voorheen in artikel 1a, eerste lid, van het Bijstandsbesluit landelijke normering gehanteerde begripsbepaling, zij het dat de termijn gedurende welke men als schoolverlater wordt aangemerkt op drie jaar is gesteld. De status van schoolverlater vervalt voor degene die voldoet aan de zogenaamde «wekeneis» van de Werkloosheidswet, dat wil zeggen na het verlaten van het onderwijs of de beroepsopleiding in een periode van 39 weken in ten minste 26 weken arbeid als werknemer heeft verricht. Het verrichten van arbeid in een dienstbetrekking als bedoeld in de Jeugdwerkgarantiewet kan de status van schoolverlater overigens niet doen vervallen. Ook indien men niet aan de wekeneis voldoet, kan de status van schoolverlater vervallen. Dit is het geval indien men gedurende een aaneengesloten periode van minimaal 26 weken arbeid heeft verricht als gevolg waarvan men zelfstandig in het bestaan heeft kunnen voorzien. Deze laatste regel zal vooral van belang zijn voor personen die gewerkt hebben als zelfstandige. De termen «doctoraal examen» en «instelling van wetenschappelijk onderwijs» die in de definitie van academicus zijn opgenomen, hebben dezelfde betekenis als in de Wet op het wetenschappelijk onderwijs. Dit artikel geeft een opsomming van de personen ten aanzien van wie in het kader van passende arbeid verplichtingen (kunnen) worden gesteld. Aangaande de vraag of al dan niet sprake is van passende arbeid dienen de in dit artikel opgenomen criteria in ogenschouw te worden genomen. Deze criteria zijn afgeleid uit de jurisprudentie ten aanzien van passende arbeid. Wat betreft het criterium e. (het werkloosheidsrisico) wordt nog het volgende opgemerkt. Voor de vraag wat passend kan worden geacht zijn niet alleen (min of meer) objectieve criteria, als de aard van en de beloning voor het werk, de opleiding van betrokkene of de reistijd naar en van het werk van belang, maar ook subjectieve criteria. Het belangrijkste criterium (naast de in de diverse wetten opgenomen criteria dat de arbeid niet passend is indien deze om redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard niet gevergd kan worden) is de kans dat betrokkene, gezien zijn individuele omstandigheden en de situatie op de arbeidsmarkt, langdurig werkloos wordt of blijft. Naarmate dit zogenaamde «werkloosheidsrisico, groter is, kunnen van betrokkene eerder concessies worden gevraagd ten aanzien van de aard en het niveau van het werk, het loon voor het werk en de reistijd. Ten aanzien van schoolverlaters wordt wat betreft aard en niveau alle arbeid als passend aangemerkt, tenzij het geboden loon minder bedraagt dan het wettelijk toegestane minimum. Voor de vaststelling van dat niveau zijn met name de Wet minimumloon en minimum-vakantiebijslag en de Wet arbeid gehandicapte werknemers van belang. Ook bij een schoolverlater kunnen zich redenen van lichamelijke, geestelijke of sociale aard tegen de aanvaarding van bepaalde arbeid verzetten. Dit is in de onderliggende wet (artikel 24, derde lid, WW, artikel 113, tweede lid, Abw, artikel 35, tweede lid, loaw en artikel 35, tweede lid, loaz) reeds vastgelegd en wordt daarom niet in dit besluit herhaald. Dit artikel stelt buiten twijfel dat voor academici met werkervaring, naast arbeid op wetenschappelijk niveau, ook arbeid op hoger onderwijsniveau al bij aanvang van de werkloosheid als passend is te beschouwen.